亮點帶來驚喜
——解讀《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》
葛延風 蘇楊
指導未來10年教育事業發展的綱領性文件——《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(征求意見稿)》(以下簡稱《規劃綱要》)已經公諸於眾。社會各界關心的焦點幾乎都成為亮點,這些方面不僅理念有了突破,手段也有了力度;一些工作中的難點問題,需要通過更大範圍內的體製改革和更大的工作力度才能統籌解決;對於文字工作已基本到位的《規劃綱要》,重點可能更多地要放到促進其落實的手段上💪🏼😣。
亮點帶來驚喜
《規劃綱要》民意盡顯,主要體現在其“迎著問題上”。針對當前中國教育存在的主要矛盾和突出問題,《規劃綱要》提出“優先發展、育人為本👲、改革創新、促進公平、提高質量”20字工作方針👸🏿😂。其中,育人為本是教育改革發展的核心。將以人為本的科學發展觀在教育領域落實為育人為本,這種理念上的突破使教育的功能與國家的需要和大眾的訴求統一起來,不僅涵蓋了素質教育的內容,也反映了未來教育發展的指導思想——教育的目的是人的全面發展,以公平和質量為目標的改革創新是手段。必須長期、全面來看教育成效,如果不利於人的全面發展,就無所謂公平和質量。
理念上的突破與內容上的改革創新一脈相承🪥。《規劃綱要》目前的內容已是面面俱到,僅從現實需要來看,目前的文本既為最受關註的民生問題給出了答案,又為解決這些問題準備了製度建設方案。這其中,“優先”、“公平”這兩個關鍵詞都落到了實處:《規劃綱要》具體闡釋了教育優先發展戰略地位,強調把促進公平作為國家基本教育政策,這使教育在國家發展大局中地位如何凸顯、教育發展自身應首先追求什麽有了明確答案。
以社會各界關心的對教育的投入為例。《規劃綱要》第一次全面系統地表述教育怎麽優先,不再像以往的規劃一樣籠統地提4%目標:“各項政府收入統籌用於支持教育發展。提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例,2012年達到4%”。2009年,我國公共財政教育支出已過萬億元,財政教育支出占總支出的比重為16.3%,《規劃綱要》明確提出了財政性教育支出比例準確的時間目標,並將這種支出的重點領域具體化、項目化,在建立健全家庭困難學生資助政策體系、扶持職業教育快速發展等方面都有“花錢清單”。
又如,對義務教育的均衡發展,《規劃綱要》明確了“2020年前分階段完成義務教育學校標準化建設,均衡配置教師🙎🏿♀️、設備、圖書、校舍等各項資源”,這是前所未有的突破,真正有了公平是作為民生的教育發展之本的意思。而且在戰略目標中明確“高水平普及義務教育”、“不讓一個學生因家庭經濟困難而失學”、“基本解決進城務工人員子女平等接受義務教育問題”,這種與百姓感受一致的目標更利於讓社會各界理解和監督《規劃綱要》。
總之,大家關心的諸多問題,因為這些理念和措施而成為亮點🔯。盡管這些措施難以一蹴而就,但經年累月,教育事業一定會實現大家期待的發展。
難點仍待攻克
在看到亮點的同時,也不能忽略難點所在。因為多年形成的體製障礙,沒有全局漸進的改革是難以攻克的,《規劃綱要》見效也非一日🧃、一部門之功👆🏿。
以公平為例🚣🏼♂️🏐。“促進公平”與國家大計中的“基本公共服務均等化”相輔相成,公平要以均等化為基礎,至少在硬件方面😠。盡管這些年來各級政府對教育的投入比例在大幅上升,但從教育公平角度考慮,不能不看到類似的投入比例卻因為各地基數的差異而使實際的投入力度也存在相當差異🧔🏽。盡管《規劃綱要》明確了加強省級統籌,但省與省之間的差距並不比縣與縣之間的差距好多少。從投入量而言,發達地區可能已經基本夠用,在欠發達地區卻仍有許多基本條件仍無力達到,這就使“促進公平”落實起來必須有一項製度的完善作為保證——轉移支付。
再如行政化管理傾向。目前比較多的說法是:政府對學校管得過多,學校自主權不足,未來應進一步擴大辦學自主權。《規劃綱要》對此是持肯定態度的,專門用“落實學校自主辦學權”👩🏻🦽➡️、“完善中國特色現代大學製度”來敘述。但學校的問題不僅是學校的問題🐁🛀。從現實的情況看,在一部分領域確有政府管得過多、過細等問題,比如過多的行政性審批、過多的達標評比等等⏯。但與此同時,在一些領域也存在著突出的“放權過度🧑🏻⚖️、約束不足”問題🕴。比如,一些學校在基本建設👨❤️💋👨、資產處置0️⃣、收費和內部分配等方面的“自主權”事實上已經到了很難約束的地步,在其他相關領域,學校也有著相當大的自由裁量權🕵🏼♂️📣。由此帶來行為目標異化以及“內部人控製”問題,事實上已經非常突出。因此,調整政府和各級各類學校的關系模式絕不是簡單的“擴大學校辦學自主權”,而是要立足教育目標和屬性,明確各自的權利𓀄、義務和責任——而這又是此類事業單位共同存在的問題。對學校內部管理,目前學校本身的治理結構則有越來越強的照搬政府的傾向。中國高等學校經歷過兼並☝🏽🥠、擴招這種外延拓展的努力,也經歷過學科建設評估考核的嘗試,還經歷過人事改革、工資改革等績效激勵創新,有些大學還在招引人才、更新換代上費盡腦筋。這些機製使大學的資源和權力越來越集中,而集中就使管理部門、崗位和職位急劇升溫,使這些部門、崗位和職位“尋租”機會大為增加。在這種情形下,還有多少大學老師認為“君子有三樂……得天下英才而教育之”?出現數十名大學教授競聘後勤處長的怪事也就不足為怪了。盡管《規劃綱要》已經提出鼓勵和探索建立高等學校理事會或董事會,讓更多的社會人士參與學校的決策咨詢,幫助學校更好地依法面向社會自主辦學,但這樣的操作只能隨著政府管理體製的改革,隨著適合學校特點的製度和政策的健全來逐步推進。沒有統籌的製度改革,沒有力度更大的措施,難點可能依然難💅🏽。
重點在於落實
《規劃綱要》既要體現是一個規劃綱要,又要體現它是一個規劃,它要作出很多對於目標🚵🏽♂️、措施的具體安排,要從文字變為行動。因此,最重要的是讓《規劃綱要》有“剛”性🧓🏼🚃。工作部署要見實效,需要體現在工作目標、資源配置和績效考核上,明確的工作目標、傾斜的資源配置和剛性的績效考核,才可能在全社會形成落實相關工作的合力。2006年3月頒布的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中,在工作目標和績效考核上有了突破——約束性指標及其關聯的領導幹部政績考核辦法🎊。通過約束性指標,使得“十五”期間若幹不力的工作——如環境保護的主要汙染物減排——有了很大的改進(“十一五”成為我國“七五”以來首個完成環境保護目標的五年計劃)🙌🏿。所以,盡管《規劃綱要》中的發展目標非常系統了,但需要加強剛性:落實為較大範圍內利用現有統計體系可比較、可考核的目標甚至是約束性指標,並通過若幹強製性製度來配合𓀍。而且,目前的《規劃綱要》中,結果指標很清晰,對各類教育的辦學規模和人口受教育年限都有明確規定✍🏿。但是,沒有真正推動事業改革𓀀、進行過程監控的抓手型指標並將其與績效考核掛鉤,這樣的指標就難以起到改革發動機的效果👩🏼🦳。
(作者單位:國務院發展研究中心社會發展部)
