【摘 要】近代義務教育是在清末地方自治的推動下興起的🫷🏽。清末地方自治不僅承擔了義務教育的宣傳、發動，組織和實施工作，而且🪼，在它的影響下，義務教育經費的籌集逐漸走向了製度化🙍♂️🟤，私塾改良工程啟動🤚🏻，單級教授法也被引入各地義務教育中。以上因素使清末義務教育規模在短短幾年內獲得了較快的發展🏋🏿。
【關鍵詞】地方自治🦸♂️，義務教育，規模🌝，近代化
一
所謂清末地方自治🔸✌🏼，用當時上海士紳的話說就是“以地方之人興地方之利，以地方之款行地方之政。”①不難看出，這樣的話語已經反映出早期民族資產階級爭取政治權利的意識😀。早在1904年，張謇✵、李平書以及蘇州總商會等先後就在南通🤾🏻、上海🦁、蘇州等地試辦地方自治🏄🏻♂️👩🎨，創辦城鄉自治公所（或稱自治公社），從事當地實業、文教、警務與市政事業的建設與規劃。不久，清廷宣行預備立憲🪤，各地在資產階級立憲派人物的鼓動下，積極籌劃和開辦地方自治。比如1907年，江蘇在省會江寧成立了地方籌辦自治總局🧑🏽🍼，下設法製、調查0️⃣、文犢、庶務4課，並於局內附設自治公所②（p.772）👨🏫🤛🏻。1909年1月，清廷公布了《城鎮鄉地方自治章程》，規定各城鎮鄉必須設立城自治公所🏃🏻➡️，在這種形勢下，各地先後遵詔創設城鎮鄉自治公所。
客觀地說，清末義務教育的興起有多種原因，但地方自治運動的推動，則是其中一個很重要的原因。
第一，實施義務教育是地方自治及立憲運動的前提和基礎。1904年日俄戰爭結束🤳，國內外要求改革封建專製製度的呼聲日益高漲🦏。有鑒於此，清廷派出端方等五大臣出洋考政。時任江蘇巡撫的端方考政回來🆙，一方面竭力向清廷鼓吹立憲政治可以“永固皇位”，另一方面則指出，施行立憲政治必須以地方自治為根基。他說👩🏻🚒：“凡政治學家（指西方）之言👨🏽🎨🧑🏼🎤，皆曰非立憲無以自存，非地方自治無以植立憲之基本🧝🏽。”②（p.772）端方作為清末地方督撫中立憲派代表人物🧓，在考察西方政治製度時👱🏼，讓他感觸最深的，是西方先進而完善的教育製度對於實施立憲製度的影響。因此🧏，他在鼓吹立憲政治時，始終把創辦與推廣義務教育看做是政治改革的重要基礎。端方在《條陳學務折》裏一再強調，預備立憲首先必須推廣小學，普及教育。“夫兩等小學者🌶，即各國所謂義務教育🚧，全國之民，無人不出其中，政府以強迫之法幹涉之，其所註意在國民之資格👍🏻🏊🏻♀️，與其謀生之技能，西人稱之為庶民教育”②（p.969）🚪🫶🏽。端方從養成國民之資格🔮，推進立憲，改良政治出發💣💅，對推廣義務教育重要性作了充分地闡述。需要指出的是，清末倡導義務教育主要指普及初等小學教育👳🏻♂️。在端方考察的西方諸國中🐲，德國的義務教育最具代表性。其特點是🚦，由地方籌集款項辦理義務教育🐉，國家適當給予補助。端方對此曾經大加稱贊🌦：“於義務二字🫵，公認公信🕦👨🏼🔧，一力擔任，不稍諉也👆🏽。”端方進而建議，應在中國推廣這一義務教育模式②（p.968-969）🧚🏼。1906年江蘇學政唐景崇在《奏預備立憲大要四條陳》裏指出，國民普及教育是造成立憲資格的基礎🖖🏻。“今者我國之人民程度智識猶未大開📶，公德猶未盡立💉，試詢以憲法成立後，百姓之對付於國家當有如何關系，如何擔負，如何責任，則蚩蚩未必盡有此政治思想也，亦何取是組織憲法為哉。故今日而不行憲法而已，其必行憲法也，應以普及教育為入手之方……必教育普及而憲法乃有樹立之時”②（p.ll6）🦿。對預備方憲與義務教育的關系作了很深刻的闡述。張謇在家鄉南通實際著手籌辦地方自治時，也竭力宣揚：“立憲基礎，首在地方自治👋🏼。”③他設想在全境設立初等小學堂600所🐄，其中500所為單級🧑🔬，100所為合級，並預計三四年後𓀉，每年小學畢業生可達16🤸🏼♂️，500人③。上述清廷《城鎮鄉地方自治章程》，也把普及初等小學教育看做是辦理地方自治事務的重要內容🧑🏼，並且認為它是推動地方自治運動及預備立憲的重要基礎。
第二，在地方自治運動的推動下，義務教育內涵和體系不斷趨於完備。眾所周知，1904年《奏定學堂章程》的頒布，標誌著近代義務教育的發動。但是🍦，興學之初，全國各地創辦新式學堂的積極性並不是很高🧜🏼♀️，以當時興學最先進的省份江蘇為例，這一年全省創辦的新式學堂總數僅為91所④（p.227）。從義務教育學製及體系上看🪤，《奏定學堂章程》最大的缺陷是把女子教育拒之於門外🚵🏽，認為興女學“有傷風化、煽惑人心”🧑🏻🦱。但是僅隔兩年，清廷宣布預備立憲🤍，便對“女學”解禁，頒布了《奏定女學堂章程》，從此，女子教育被納入義務教育體系。此外，學部為配合地方自治的辦理，公布了《奏定簡易學塾章程》，開始把創辦簡易學塾當做義務教育的重要補充，與此同時，也統一了初等小學堂學製🧘🏽，將義務教育學製統一為4年，並規定了主要課程。從此，義務教育有了較為一致的內涵和標準👮🏽，為實施和推行奠定了基礎。
二
清末新政時期，清廷確立的辦學體製是，在中央👽，舉辦大學堂🧙🏿；省城，舉辦中等學堂✋🏿；州縣舉辦小學堂。實際上🤡，由於當時新式學堂的創辦尚處於倡導階段，各層級之間界限並不嚴格。1903年端方就曾用省款在江蘇省城蘇州🚹🧑💻、江寧兩地創辦初等小學堂10余處。地方自治開辦以後🫖，為進一步推廣初等小學堂的設立，激發各地興學的積極性，《地方自治章程》規定💂♂️，城鎮鄉地方自治公所負責義務教育的實施和推廣，同時要求城自治公所設立宣講所，宣傳各項需要辦理的自治事務，鎮鄉地方自治公所專門設立學務專員，督促自治範圍內初等小學堂的創設🦸。1909年5月至7月，全國各地先後按《章程》實施🐈🚟。首先，城鎮鄉地方自治公所承擔了義務教育的宣傳和發動工作。地方自治開辦以後，按部章，全國各地先後設立了宣講所👩🏻🦳，負責宣講有關自治事務👩🔧🕠，其中義務教育是宣講的重要內容之一☃️🏄🏿♂️。以江蘇為例👩🏼🚀，當時宣講的內容，主要集中在兩個方面：其一，關於義務教育的意義。如“近世各國皆註重於普及教育，蓋國民程度視國民識字之多少為標準🏃🏻♂️，國民識字之多🏊🏿♀️🏌🏻♂️，全在於教育普及🙍🏼♂️，未有無教育而能開國民之智識，振作國民之精神者也📏。故無論何國，推廣教育之法，均不容緩”⑤（p.38）雲雲🙎♂️。其一，關於自治範圍內居民在義務教育施行中應承擔的責任和義務，其中最重要的是👩🏽🌾，民眾所應承擔的就學和籌集資金的責任⑤（p.204）。仍以江蘇為例，僅1909年全省各地先後就設立宣講所108處❔，有專職宣講員130人⑥（p.446-447）。雖然，就全省而言🙍🏻♀️，為數並不多，但通過宣講🦸♂️，為義務教育在鄉村的推廣和擴充做了思想和輿論上的初步準備，一定程度上減少了興學的阻力。清末興學，全國各地毀學事件不斷，但從分布區域看🫱，一些地方自治運動開辦較好的地區🍥👩🏿，毀學事件明顯較少👨🏼🍳。還應該指出的是，清廷害怕因宣講而造成民眾思想的混亂，威脅到其封建專製的統治，因此🧛🏼♀️，把宣講內容嚴格限定在教育範圍之內，並強調不得違背忠君、尊孔、尚公、尚武、尚實的教育宗旨，更不得在宣講時進行政治上的煽動🚣♀️。這暴露了清廷進行政治改革的保守性。
其次🫅🏼💟，城鎮鄉地方自治公所負責本地義務教育的組織和實施工作🍡。在這方面🦮，江蘇最為典型🆎。1909年江蘇省諮議局召開三屆二次會議指出💆🏻♀️，城鎮鄉自治公所應各負有設置初等小學之義務👀，其職責主要包括✊🏽：調查本區學齡兒童數✧、酌量財力、規劃分年推廣之次序等等。由於地方自治運動的推動👊🏿，清末各地初步掀起了創辦新式學堂的熱潮🧎🏻➡️。1911年張謇的家鄉南通在全國較早地製定了縣級義務推廣計劃《南通州教育普及之計劃》🤞🏿。這個計劃主要內容是🐍，按地方自治範圍劃分並設置學區🏄🏿。每區自治公所責成該區學董辦理學務，規定每一學期必須增設若幹學校和班級，年終由各自治公所分別等第，報告地方長官，以資考核👨🏭。為培訓師資🏊🏼，適應各區興辦學堂的需要，計劃還擬定每年每區派兩人🫲🏻，入通州師範學校學習⤴️，自治公所負責其膳費⟹、學費的補助。這個計劃值得註意的有兩點：一是明確期限，規定自1911年至1916年五年時間內完成普及教育任務；二是從簡節約，重在擴充規模。這個計劃因清廷旋即覆亡而流產🙋🏽♂️，但卻初步打開了南通興學的局面。據1911年統計，南通境內已設立初等小學堂87所，在江蘇全省位居前列⑦。總之，在地方自治運動的推動下，清末義務教育初步呈現出較為蓬勃的發展景象1️⃣。
三
新政伊始，各地小學堂經費籌集渠道很不統一，督撫奏設的省城模範小學堂經費來自省公款局；府、州、縣自籌，為公款；私人創設的小學堂主要由創辦人自己解決，官方只給予象征性的補助。總之，由於經費來源及支出管理極其混亂，很難統計和稽核🤹🏽。這一情況到地方自治開辦以後更為突出。1909年清廷下令🦝，作為地方自治的重要內容，要求各省對教育經費進行切實整頓🤟🏼。以江蘇為例，省諮議局把全省教育經費劃分為省教育經費和地方教育經費兩級，實行分級管理。地方教育經費中又劃分出縣🦹🏽、城鎮鄉兩級🧩。把全省教育經費的管理納入了新式教育行政體系內🙋🏼♀️，從而走上了規範化的道路。通過此次整頓，全國各地確立了城鎮鄉自治公所作為義務教育創辦及經費籌集的主體🧑🏿🎨。如江蘇省諮議局即明確表示，城鎮鄉興學的重點在義務教育的推廣和實施，因此，一再反對一些城鎮鄉“濫設兩等小學堂”🙆，認為此舉“實為一弊，權其緩急💁🏿♀️，設一兩等不如分其經費，多設初等小學，庶教育有普及之望”。
根據部章有關規定🎾，城鎮鄉地方自治公所負責籌集地方自治經費🙌，義務教育經費屬於其中一部分。各省為保障城鎮鄉義務教育經費的籌集，先後製定並出臺了多項政策。如江蘇，在全國教育經費整頓中就先後出臺了三項重要政策：第一𓀚，劃一抽收捐稅名稱和捐率。以前⛹🏻♂️，各府州縣在征收學務經費時沒有統一規定，各自為政🔳。不但名稱不一，而且征收額度差異也比較大，有的抽收教育特捐，有的征收公益捐。1910年江蘇省諮議局議決，對於一些特殊商品，適當加重征收額度🕰，以擴充教育經費⑤（p.12）。1909年江寧提學使曾經在寧屬地區抽收錫箔捐，其征收額度為每錫箔100文抽收錢1文，其中一半劃作學堂經費🏤，另一半則歸地方自治經費。江蘇省諮議局不但對此積極支持👨🏼🌾，還指出🤦🏼♂️😸，對此類迷信物品，“值百抽一，微細已甚，改為每售價一百文，抽收公益捐五文”⑤（p.13）。以後，這項特捐陸續在全省各地推行，一定程度上增加了一些地方的義務教育經費𓀃。第二，在自治經費內🕶，劃定初等小學堂經費所占的比例。如前所述👰🏿♂️，初等小學堂的經費包含在地方自治公所抽收的公益捐內，那麽，如何才能確保各地初等小學堂發展具有較為充足的經費呢𓀍？江蘇省諮議局考慮到全省實際情況，作出了一個彈性規定，即按各地自治事務的繁簡分為兩種：自治事務最簡的地方🤸🏻，教育經費不得少於自治經費的十分之八💆🏿♂️🦙；最繁者，亦不得少於十分之二。各城鎮鄉自治公所在認定教育經費所占比例之後🐾，每年須列入預算表🐙，呈報自治監督，以資稽核。第三，正式實施預算製。1911年，江蘇省教育經費正式開始實施預算製，這就是所謂“宣三預算”📹。預算的目的是對經費實行統籌管理，包括一年內的公益捐🏋️♀️，各項特捐在內🐱，江蘇省諮議局要求將所有收入均列入預算系統中，“不足者籌補，不的實者使之的實”🧏🏽♂️。從而大大提高了義務教育的辦學效益。不僅江蘇如此👩🏽⚕️，這一時期全國各省均在地方自治運動中開展對教育經費的整頓。依靠地方自治的開辦，規範並開拓義務教育經費的籌措渠道🥬，把自治範圍內民眾的義務👨🏻🦼➡️、責任和興學緊緊聯在一起，不僅獲得了較為穩定和可靠的經濟來源🚨，而且，也有利於充分發揮各地辦學的積極性、自主性♨️。與此同時，各地還利用省款及公款對經濟基礎相對較差的地區適當給予扶助，一定程度上消除了學區之間義務教育發展的不平衡🧑🏻🦼➡️🍋🟩。
四
在清末地方自治運動的推動下，各地積極著手組織和推廣義務教育🎎，從義務教育內容上看，其中影響較大的包括兩個方面🧖🏻♂️：第一🫷🏼，推廣單級教授法，促進全國初等小學堂的改革。第二🚣♀️，督促和扶持私立小學堂的改進🦹🏻♂️、不斷擴充義務教育的規模。上海作為中國教育近代化的發源地🧌，對全國義務教育的興起，具有舉足輕重的影響。一些積極倡導義務教育的先驅🤾🏽♂️，借上海這塊寶地🧑🏽🍼，將義務教育理論廣為傳播🤸🏿♂️，早為各界所肯定🤩🧑🏽🚀。其不斷推廣新式教學方法，提高義務教育的效益和水平，最為引人註目。如單級教授法就是上海引進、實驗，進而推向全國👩🍳，從而對近代義務教育發展產生了重要影響。1909年🌘，江蘇教育總會會員俞子夷等人赴日本考察，帶回了單級教授法。單級教授法和普通教授不同在於，普通教授按年級編班，各班皆需要一名教員，而單級教授法是將不同年級、不同班級的學生，混合編為一級，這樣，一個教員就可以同時承擔幾個班級的教學任務。此種方法“編製簡而效用廣”，可以解決各地師資普遍缺乏的問題🉐，因此🫳，受到了全國各地初等小學堂的歡迎🧏🏼♀️。不久🚦，江蘇教育總會在上海先後舉辦了兩屆單級教授法培訓班，全國參與觀摩和培訓的人員達數十人之多🤶🏿🧙🏻。單級教授法的迅速推廣，與地方自治運動推動有著密切的關系。《地方自治章程》規定：（1）城鎮鄉所設立初級小學，如額在60人以內，應用單級編製法以免糜費。（2）各廳州縣勸學所，均應設立單級教授研究會，並酌設單級教授練習所；各地方初級師範學堂😾，均應註意單級教授法，並附設單級教授練習科🦵🏻。”《地方自治章程》頒布後不久😓，各省教育會聞風而起🤹♀️，先後在各地掀起了推廣單級教授法的熱潮🚮🤵🏽，諸如舉辦培訓班，積極開展研討等等。據報載，江蘇武進🦸🏿、陽湖開辦的單級練習所，“由教育會江君耀堂與勸學所劉君鐵卿擔任講員🧞♀️，於17日開講🎇。報名者已70余人，而回鄉居十之七八📿。聞但由鄉董介紹證書🧜🏼♂️，即可由武進、陽湖兩鄉董公所招待膳食，如此殷殷提倡，想於各鄉教育前途，當有影響也”⑧（p.344）。1911年學部通令全國，在初等小學堂大力推廣單級教授法，並且製定了單級教授的章程。通令指出：“中國興學伊始，地方財力既極因窮，兼之各校之內，學童人數無多👨🏽🎓，程度復不齊一，居今日而欲謀普及🧛🏻♂️，舍單級教育，更別無審端致力之方。”⑧（p.344）
清末地方自治舉辦以後👧🏿，《地方自治章程》雖然明確規定🧜🏽♀️，不得以辦理簡易學塾或私塾妨礙初等小學的創辦，義務教育仍歸國家促使。但實際上，由於籌集資金及民眾思想觀念等因素的製約，城鎮鄉地方自治公所創辦的初級小學堂不僅一時無法滿足各地民眾子弟就學的需要◼️，而且根本無法取代私塾🦵。因此，《地方自治章程》對私學或族學、家學等一切遵守小學堂章程的民間初級教育機構，也不得不持認可的態度。承認的前提是，遵守和符合小學堂章程🤵🏻♀️💣。實際上，正是通過這種政策性導向，城鎮鄉自治公所強迫一些私塾從事教育改良💂🏿♂️，促進其學校化和規範化，並不斷提高質量，從而擴充了義務教育的發展規模📮。早在地方自治開辦之初🛀🏻，一批地方自治的熱心鼓吹者就在本地成立私塾改良研究會，推動私學✖️、族學或家學的近代化。如自1905年起👨🦯，江蘇省各地先後成立協會🅰️，聯合本地私立小學堂、製定自律、自我改造的法規🙋♂️、條例，著手對私立學堂整頓🗃、改良工作🧗🏿♀️。1905年上海縣成立私塾改良總會🉑，製定了《上海私塾改良總會章程》👊🏽。這個章程把改良私塾的重點，放在教員的培訓上，其他諸如課程設置、教科書選擇、教授法及管理方面🐻，均遵部章辦理。比較典型的如♋️，要求各鄉設立的私立小學堂，必須由速成師範科畢業生擔任教員等🧛🏽♂️。此外，還由私塾改良總會出面，在一些鄉鎮設立初等小學師範講習所。關於教學方法，《上海私塾改良總會章程》明確指出💆🏿♂️：“惟教授悉用新法，重講解不重背誦，先求講明蒙學新書👨🏽🌾，然後由淺入深🫐，實事求是，務求到館一日，即獲一日之進益🌏♻。”⑧（p.317）蘇州改良私塾出臺的一大舉措是😲，統一在全境私塾間推行會考製度。總之，這種帶有行會💇♀️、同業協會性質的規章👩🦱，後來被全國許多省份采用🐙。可以說，在地方自治運動的推動下👭🏼，各地私立學堂先後通過自身的改良🐼，顯示出了應有的生機和活力，從而構成清末義務教育發展中一支不可或缺的力量。
綜上所述，清末地方自治運動承擔了義務教育的大量發動和組織工作🧃，從輿論的宣傳6️⃣，學堂的創辦🧋，到資金的籌集等等🙇🏻，使全國初等小學堂數量及質量在短短幾年即有較快的增長🕳🦸🏼，甚至把新式教育引向窮鄉僻壤，其歷史進步意義不可抹煞。但毋庸諱言，各地在辦理自治事務時，尤其是在有關義務教育經費的征收上🪛，或多或少地沾染了一些“官氣”，有的甚至“抑勒過甚”🧏🏻♀️，造成了一些不良影響。報載🙋♂️，江寧自治研究所畢業生到鄉下後，不但“夜郎自大，誇耀鄉曲，武斷行事👩❤️👩，廣刷報紙🙆🏽♀️，散卷開貨”，而且，“為斂財計，甚有勒派分資者”⑨。這說明清末的地方自治，雖是早期民族資產階級變革封建政治的嘗試，但他們既然是從封建營壘中脫胎而來🧉，就不免帶上其母體胎記👨🏽🍼。
參考文獻：
①《上海市自治誌》，《公牘甲編》💏。
②故宮博物院明清檔案部編寫：《清末籌備立憲檔案史料》🔫，中華書局，1979年。
③張祖怡編：《張季子九錄·自治錄》。
④《東方雜誌》，1904年第10期。
⑤江蘇蘇屬地方自治籌備處編：《江蘇省自治公報》，臺灣文海版，1911年。
⑥學部總務司編：《第一次教育統計圖表》🥷🏿，臺灣文海版，1907年。
⑦《教育雜誌》，1911年第5期。
⑧朱有瓛主編：《中國近代學製史料》第2輯，華東師範大學出版社👉🏽，1987年。
⑨《時報》🚻，1911年7月26日。
作者：江蘇省淮陰師範學院歷史與社會學系 薛玉琴 劉正偉
（文章來源：《歷史教學》2003年第1期）
